政策实践﹀
中国对非主权融资有效性研究
2023-10-12
《中国对非主权融资有效性研究》
报告摘要
2023年10月
国际发展合作部
北京大学新结构经济学研究院
随着中国经济的发展，中国债权人的角色日益显著，中国对非融资政策目标与联合国2030可持续发展目标高度一致，是全球现有发展融资体系的重要组成和新兴力量，有助于填补资金缺口，为非洲大陆的发展做出贡献，将有助于全球发展目标的实现。
中国对非融资自2006年左右大幅上升，尤其是在2008年金融危机之后，发展势头明显，根据调研报告采用的数据库显示，近二十多年的时间里，中国对非主权融资承诺金额累计约1600亿美元（2000-2020），并且以官方债权人为主，占比约56%，且主要流向非洲的低收入和中低收入国家，资金体量占90%左右。本报告关注的是非洲国家的主权债务，参考了中国财政部等对于主权债务的定义。中国对非融资的效应，存在与其他债权人之间的互动影响。区别于商业债权人关注对非融资利益最大化的特点，中国对非融资体现出以发展为导向的特点，以基建部门为主，广泛分布在各领域，除了基建外，也包括社会福利类和生产类部门，如卫生、教育、培训、健康、农业、粮食等等。对基建领域的投资更体现出了对社会福利部门的有效互补作用。
从新结构经济学的视角来看，基础设施建设有助于降低交易成本，借款国依照本国“有什么”出发，发展符合比较优势的产业，出口创汇，将有助于促进转型升级，推动经济增长，以发展的可持续带动债务的可持续。因此，本文通过债务用途结构，分析了债权人、贷款流向领域、借款国收入水平三个维度的异质性，通过案例研究和计量回归模型相结合的方法，结合项目层面的贷款数据和国际社会统计的国别层面的有关社会、经济、债务可持续发展方面的指标，进行综合评估。
在案例分析环节，由于缺乏各个项目层面的有效性统计，本文通过选取取得良好发展效益的项目，作为代表性案例，尝试分析主要的对非融资项目类型发挥有效性的特征，探究财务指标外，发展有效性的维度。本文选取肯尼亚蒙内铁路作为交通领域的代表性案例。铁路是交通领域中单一项目金额最大的类型，且对借款国的债务压力较大，而由于该类项目通常财务表现欠佳，因此良好的运营将对一国的经济和社会发展发挥重大作用。本文发现蒙内铁路在建成五年时实现了运营的盈亏平衡，通过软支持，提升了铁路的配套能力，同时关注对自然的保护，以及通过替代公路的运力，对降低碳排放产生了积极效应。交通领域是中国对非融资第一大领域，占三分之一。其他两类主要的基建类型为能源和通信。本文展现了科特迪瓦苏布雷水电站和埃塞俄比亚阿达玛风电站对释放非洲自然禀赋，解决电力瓶颈的积极作用，以及对降低碳排放的积极影响。同时科特迪瓦苏布雷水电站通过电力出口，进一步增加了外汇收入，降低债务压力。另外，部分基建类项目具备地区性公共产品的特征，打造非洲洲际层面的基建能力，比如埃塞俄比亚的波利机场扩建、坦桑尼亚的光缆骨干网建设等项目。最后，本文同时关注了惠民生的对非融资项目，如塞内加尔的打井项目，降低了民众获得生存资料的时间和成本，使其有更强的意愿参与教育，以及提升健康、卫生条件。同时项目替代了原有的燃烧木材过滤水质的净水方式，可以使居民直接获得经消毒处理的干净水源，有助于应对气候变化挑战。项目引起了私营部门的注意，体现了官方资金对私营部门投资的引导，有助于开发碳交易潜力，提升创汇能力。此外，中国对非融资支持了33个人才培训和教育类相关的项目，总额约16亿美元，既包括职业培训也包括公共教育系统的软硬件建设，结合数字化能力方面的优势，也帮助加纳大学开发了远程教育体系，有助于缩小非洲与发达国家的数字鸿沟，助力数字化时代的经济转型和人才培养。
为更加透彻分析以上案例所展现出的中国对非融资发展有效性，本报告采用波士顿大学提供的2000年至2020年49个非洲国家贷款的数据，并考虑内生性偏误的可能性，采用回归方法估计中国贷款与经济增长、就业创造、基础设施改善、出口创汇、外国直接投资以及入学率六个维度之间的因果关系。除了普通最小二乘估计之外，为解决中国债权的内生性问题，报告使用iv-2sls估计方法来估计中国债权对非效应。报告中使用的工具变量包括中国的钢铁产量和中国外汇储备量。估计结果表明中国贷款在多个维度上对非洲具有统计学上显著的正面影响。首先，中国贷款对非洲经济增长的影响幅度在0.176%至0.300%之间，这意味着贷款增加1%至少会贡献于0.176%的非洲经济增长。对基础设施改善的影响范围在0.027%至0.084%之间，即中国贷款增加1%会使基础设施改善至少增加0.027%。出口创汇的回归系数在0.244%至0.33%，表明中国贷款增加1%会导致出口创汇至少增加0.244%。同样，外国直接投资流入的系数在0.293%至0.533%，表明中国贷款增加1%会吸引外国直接投资流入至少增加0.293%。此外，贷款增加1%会导致入学率和工业就业创造分别增加0.118%至0.212%和0.143%至0.167%。另外，报告也进行了结构性分析，根据债权人类型、借债国收入水平和债务用途结构贷款流向的业务领域等特征，观察中国贷款对非洲国家发展的有效性。因此，尽管中国在非洲发展金融方面的参与日益重要，但并不像部分声音认为的中国对世界传统发展金融的游戏规则做出改变；实际上，中国贷款的出现是发展融资的新生和重要组成力量。
最后，本报告提出几点建议：对中国债权人，第一，在宏观层面，鼓励增加对非投资，建立多元化多层次的资金体系，提升对非发展的支持，促进全球经济繁荣。第二，在中观层面，可加强发挥官方资金对国际发展融资政策的影响力，提升三方合作。第三，在微观层面，继续推动重大基础设施项目建设和人才培养，助力非洲一体化建设。从新结构的视角来看，可以以园区为抓手，发展非洲具备比较优势的产业出口创汇，打造快速成功。第四，建议深化理论体系建设，提升研究机构的力量，提供借鉴国际经验的改善建议。对非洲国家，第一，建议加强“以我为主”（country ownership）的原则，提升对国际资金的政策引导，并加强评估。第二，建议加强项目长期发展能力，形成国家层面机制保障，关注运营，进行长时间的数据搜集。第三，建议关注债务用途结构，优化资金的规划。第四，加强创汇能力，由于债务多以美元计价，创汇能力将对降低债务压力至关重要。通过多币种借贷，降低对美元债务的依赖，并发挥好各类资金的协同作用。对于国际社会，第一，重视非洲国家融资需求和新兴债权国的投资需求，填补全球的发展融资缺口。第二，利用全球发展融资机构国别债务管理的优势，通过赠款或较低成本资金优化非洲国家债务，为长期项目融资提供协助。第三，呼吁传统工业国关注对非基建，支持非洲发展能力提升。第四，对于国际债务评价体系，建议从债务用途视角出发，关注项目层面债务可持续的评价。第五，发挥新兴经济体筹建的多边机构对全球发展的支持。第六，要加强对私人/商业债权人的监管，重视其日益提升的对主权债务可持续方面的影响，维护全球金融安全。
报告下载：
a study on the effectiveness of china's sovereign financing in africa